Pocos países de América Latina cuentan con una hoja de ruta formal para transformar su matriz productiva a partir del uso sostenible de los recursos biológicos. Uruguay acaba de completar una, y el camino que recorrió para llegar hasta ahí tiene pocos precedentes en la región.
En diciembre de 2024, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), el organismo que en Uruguay concentra las políticas del sector agropecuario, pesquero y forestal, publicó la Estrategia Nacional de Bioeconomía Sostenible (ENBS), un documento con horizonte a 2050 que identifica los complejos productivos clave del país, define cuatro ejes estratégicos y traza las líneas de acción para desarrollarlos. Junto con ella presentó un Plan de Acción para el período 2024-2026, con doce medidas priorizadas que incluyen objetivos, metas, responsables e indicadores de seguimiento.
El proceso comenzó en 2018 y se articuló desde el inicio con un proyecto global liderado por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Ministerio Federal de Alimentación y Agricultura de Alemania (BMEL), orientado a desarrollar directrices internacionales para un modelo de bioeconomía sostenible. Uruguay fue elegido como primer país piloto para aplicarlas, y desde entonces avanzó a un ritmo que pocos anticipaban.
Un laboratorio global con sede en Montevideo
La designación implicó un trabajo participativo sostenido durante años, con talleres nacionales, visitas técnicas de la FAO y la conformación de un grupo de trabajo interinstitucional que reunió a más de una docena de organismos públicos. Participaron, en distintas etapas, el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Economía y Finanzas, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), la Universidad de la República (Udelar), la Universidad Tecnológica (UTEC), el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), entre otros.
En 2019, Montevideo fue sede de la quinta reunión anual del Grupo de Trabajo Internacional sobre Bioeconomía Sostenible (ISBWG, por sus siglas en inglés), una instancia coordinada por la FAO que reúne a países, organismos multilaterales e instituciones de investigación. Fue la primera vez que el grupo sesionó en un país piloto, y el encuentro permitió que delegaciones de Finlandia, Namibia y Malasia compartieran sus propias experiencias junto a la uruguaya.
El país también sirvió como caso de prueba para un sistema de monitoreo de la sostenibilidad desarrollado conjuntamente por la FAO y el Instituto Thünen, un centro de investigación aplicada del gobierno alemán especializado en agricultura, silvicultura y pesca. El piloto se concentró en cinco cadenas productivas relevantes para la economía uruguaya: soja, carne vacuna, pulpa de celulosa, lácteos y pesca, y para cada una generó indicadores de base sobre empleo, valor agregado, uso del suelo, utilización de agroquímicos y emisiones de gases de efecto invernadero.
Los resultados, publicados en 2023, mostraron que en promedio el 17 % del empleo en Uruguay está vinculado al uso de recursos biológicos. El monitoreo permitió identificar fortalezas —la alta generación de valor agregado en carne, soja y celulosa— junto con desafíos pendientes, particularmente las emisiones asociadas a la ganadería y la producción de pulpa, y el uso intensivo de agroquímicos en la cadena sojera. Esos hallazgos alimentaron los marcos de monitoreo que la FAO viene construyendo para aplicar en otros países y regiones.
Cuatro ejes y seis complejos productivos
La Estrategia Nacional no partió de cero. La OPP ya había identificado al modelo de la bioeconomía como uno de los motores de transformación productiva en su Estrategia de Desarrollo Uruguay 2050, y la Estrategia Nacional para el Desarrollo Agropecuario (SENDA), elaborada por el MGAP, la señala como una de las trayectorias sostenibles que la política pública puede impulsar.
Sobre esa base, la ENBS definió cuatro ejes estratégicos —producción y consumo sostenibles y circulares, inserción internacional con base en el valor agregado ambiental, ciencia, tecnología e innovación, y desarrollo territorial inclusivo— con líneas transversales que incluyen la adecuación del marco regulatorio, el financiamiento, la equidad de género y el monitoreo continuo.
Los seis complejos productivos priorizados reflejan la estructura económica del país y fueron concebidos como un sistema interconectado, con sinergias que generan redes de valor entre ellos. Abarcan alimentos y bebidas, recursos forestales, química y farmacéutica, turismo sostenible, recursos biológicos acuáticos, y valorización de residuos y subproductos. A esa lista se sumaron los bioinsumos como agenda estratégica adicional, impulsados por la Ley 20.212 de 2023 que los declaró de interés nacional y encomendó al MGAP la formulación de un Plan Nacional de Bioinsumos.
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Doce acciones con nombre y apellido
El Plan de Acción 2024-2026 traduce la estrategia en medidas operativas. Cada acción tiene instituciones responsables asignadas, metas a 2026, categorías de monitoreo y vinculación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Una de las más ambiciosas busca impulsar el desarrollo de biorrefinerías para la producción de energía y productos químicos de alto valor agregado. El documento recuerda que en 2020 el MIEM emitió una resolución para incentivar la instalación de biorrefinerías orientadas a elaborar diésel renovable (HVO) y combustible de aviación sostenible (SAF) mediante la hidrogenación de aceites vegetales y grasas animales. La acción propone identificar las barreras que frenan esos proyectos, analizar su viabilidad social y económica, y revisar los avances de la hoja de ruta del sector forestal.
Otra línea prioritaria apunta a la construcción en madera. Uruguay ya tiene siete parques industriales en funcionamiento y tres aprobados, varios de ellos vinculados al sector forestal, pero carece de sistemas de estandarización y certificación estructural que habiliten el uso masivo de ese material en la construcción residencial. El plan se propone generar estándares de propiedades físicas y mecánicas por especie, definir manejos silviculturales apropiados e incluirlos en la certificación nacional antes de 2026.
En materia de valorización de residuos, el plan contempla un relevamiento de oportunidades en parques industriales y la identificación de barreras para desarrollar bioproductos a partir de desechos de las industrias cárnica, láctea, forestal y pesquera. El parque industrial de Rivera, por ejemplo, ya trabaja con la UTEC y la Udelar en la transformación de residuos de aserrío, en un territorio con fuerte actividad forestal. Estudios previos también identificaron la obtención de colágeno a partir de cueros, procesos de cuero regenerativo y la valorización de cortas intermedias en plantaciones.
El mapa de regiones bioeconómicas es otra de las acciones transversales. Propone construir un visualizador interactivo con datos georreferenciados sobre disponibilidad de biomasa, distancia a centros de procesamiento y capacidades científico-tecnológicas disponibles en cada territorio. La meta es contar con un primer mapa de potencial bioeconómico en 2025 y tener el visualizador público implementado en 2026.
El plan también contempla la elaboración del Plan Nacional de Bioinsumos, el fomento de sistemas integrados de producción como el silvopastoreo —que en Uruguay combina ganadería y forestación con beneficios de bienestar animal, diversificación productiva y captura de carbono—, la generación de capacidades de I+D con articulación entre la Udelar, la UTEC y centros regionales, la identificación de mercados internacionales para bioproductos uruguayos y la descarbonización de sectores industriales mediante biomasa residual. Esta última medida se alinea con la segunda Contribución Determinada a Nivel Nacional del país, que prevé sustituir parte del coque de petróleo por cáscara de arroz en la industria cementera hacia 2030.
Un proceso con pocos paralelos en la región
La construcción institucional que Uruguay desplegó a lo largo de estos años fue sostenida en el tiempo, participativa y articulada con organismos internacionales desde el inicio. La CEPAL, el IICA, el BID y la GIZ alemana, además de la FAO, acompañaron distintas etapas del proceso.
El país cuenta hoy con una estrategia de largo plazo, un plan operativo con acciones medibles, un sistema de monitoreo ya testeado y validado a nivel global, y un marco legal que respalda la agenda. La próxima etapa, según el propio Plan de Acción, pasa por consolidar el mecanismo de gobernanza interinstitucional que permita dar seguimiento a las doce acciones y preparar un segundo plan que incorpore los aprendizajes de esta primera fase.
