El 12 de agosto, en el Palacio del Planalto, el presidente de Brasil Luiz Inácio Lula da Silva firmó el decreto que reglamenta el Programa Nacional de Combustible Sostenible de Aviación, conocido como ProBioQAV. El programa había sido creado en 2024 por la Ley del Combustible del Futuro (Ley 14.993), la norma marco con la que Brasil organiza su transición hacia combustibles líquidos de menor huella de carbono. Faltaba el paso más difícil: definir cómo iba a funcionar. Eso es lo que hace el decreto.
El SAF —por sus siglas en inglés, Sustainable Aviation Fuel— es combustible de aviación fabricado a partir de materias primas renovables. Puede obtenerse por distintas rutas tecnológicas a partir de aceites vegetales, grasas animales, alcoholes o residuos agrícolas y forestales, entre otras. Todas tienen en común que generan un combustible compatible con los motores aeronáuticos actuales, sin necesidad de modificar aviones ni infraestructura aeroportuaria, pero con una huella de carbono considerablemente menor que la del querosene fósil.
Reducir emisiones, no mezclar porcentajes
Hasta ahora, buena parte de los programas de SAF que funcionan en el mundo se estructuran alrededor de una cantidad o participación mínima de combustible sostenible, como ReFuelEU Aviation en la Unión Europea, el británico, o el de Singapur, entre otros. Algunas regulaciones permiten cumplir ese porcentaje como promedio entre distintos aeropuertos, para sortear las limitaciones logísticas de una industria que recién arranca. ProBioQAV parte de otra lógica, de cumplir metas de reducción de emisiones.
Para las aerolíneas que operan vuelos domésticos en Brasil, la obligación no será mezclar una cantidad determinada de SAF, sino demostrar que sus emisiones de gases de efecto invernadero se redujeron en un porcentaje fijado por ley. La reducción se calcula contra las emisiones que esa misma aerolínea habría generado en el año si hubiera volado exclusivamente con querosene fósil.
La ANP asignará a cada ruta de producción de SAF un valor de emisiones por unidad de energía mediante un análisis de ciclo de vida denominado ‘del pozo a la combustión’, que contempla las emisiones asociadas al combustible desde su producción hasta su uso. Para las aerolíneas, cumplir la meta con un SAF de menor intensidad de carbono requerirá menos volumen que hacerlo con otro de peor desempeño ambiental. Para los productores, fabricar un combustible con mayor capacidad de reducción tendrá así un incentivo directo.
Las metas comienzan en 2027 y suben de forma gradual hasta alcanzar un 10 % de reducción a partir de 2037:
Durante los primeros años, las aerolíneas podrán cubrir una parte de sus obligaciones con instrumentos alternativos, entre ellos combustibles de aviación de bajo carbono (LCAF), Créditos de Descarbonización (CBIO), certificados internacionales de SAF que cumplan las condiciones previstas por el programa y créditos del Sistema Brasileño de Comercio de Emisiones (SBCE). Esa ventana de flexibilidad podrá representar hasta un 15% de la meta en 2027 y 2028, bajará al 10% en 2029 y quedará limitada al 5% a partir de 2030.
Book-and-claim: vender la huella sin mover el combustible
Las plantas de SAF suelen ubicarse donde están las materias primas, pero se consume en aeropuertos que muchas veces quedan a miles de kilómetros y tienen poco tráfico. Llevarlo hasta cada terminal encarece la operación. El decreto ataca ese cuello de botella con un instrumento nuevo: el Certificado de Sustentabilidad del SAF (CS-SAF), basado en la metodología book-and-claim. El productor de SAF registra (book) los atributos ambientales de su combustible en un sistema de trazabilidad; una aerolínea que necesita acreditar reducción de emisiones puede comprar (claim) esos atributos sin recibir físicamente el combustible. El SAF entra en la cadena donde resulta más eficiente producirlo y distribuirlo; la reducción de emisiones se transfiere como certificado negociable.
Esa lógica ya funciona como práctica voluntaria en algunos mercados de energía renovable, pero ningún país la había incorporado a un programa público obligatorio para el sector aéreo. Brasil es el primero, según el Ministerio de Minas y Energía.
“Vamos a ser el primer país en tener book-and-claim en un acto normativo”, confirmó Laís Forti Thomaz, jefa de gabinete de la Secretaría Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles del Ministerio de Minas y Energía, durante un evento del sector energético en São Paulo, horas antes de la firma. “Eso ya está resuelto; logramos incluirlo en el decreto.”
Thomaz adelantó que el gobierno trabaja con el Ministerio de Hacienda para crear una clasificación arancelaria propia para el SAF dentro de la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM), el sistema de códigos con el que los países del bloque clasifican mercancías para aplicar aranceles. Brasil también participa de negociaciones internacionales para que el Sistema Armonizado, la nomenclatura de comercio exterior que usan casi todos los países del mundo, reconozca al SAF como un producto distinto del querosene fósil. “El SAF tiene que recibir un tratamiento impositivo diferenciado porque utiliza biomasa renovable, y esa diferenciación tiene que darse también a nivel internacional”, sostuvo.
Cualquier ruta, cualquier materia prima
El decreto establece que el programa no privilegia una tecnología de producción ni una materia prima por sobre otra. Es lo que se conoce como neutralidad tecnológica. Tanto el SAF producido por la ruta tecnológica conocida como HEFA, que utiliza aceites vegetales como el de soja, colza, carinata, camelina, como el obtenido por la ruta Alcohol-to-Jet (ATJ) a partir de etanol de caña o maíz, o coproducido en refinerías que procesan aceites vegetales junto con petróleo, pueden competir en igualdad de condiciones, siempre que cumplan con los criterios de certificación que establezca la ANP.
La misma agencia fijará las reglas de trazabilidad y de emisión de los certificados ambientales. La Anac, por su lado, será la encargada de fiscalizar que las aerolíneas cumplan las metas. Ambas agencias tienen plazo hasta el 18 de diciembre de 2026 para publicar las normas complementarias que pongan en marcha el programa.
El seguimiento general del ProBioQAV quedará a cargo del Comité Técnico Permanente del Combustible del Futuro (CTP-CF), un órgano integrado por la Secretaría Nacional de Aviación Civil, el Ministerio de Puertos y Aeropuertos y la Anac, que monitoreará las condiciones de oferta de SAF, el impacto económico y los resultados ambientales del programa.
El gobierno proyecta que la producción brasileña de SAF podría alcanzar los 2.100 millones de litros anuales en 2030 y crecer hasta 3.600 millones en 2035. Según el Ministerio de Minas y Energía, solamente ProBioQAV podría evitar más de 8 millones de toneladas de CO₂ durante sus primeros diez años.
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Una política de aviación que empieza bastante antes del aeropuerto
La reglamentación del SAF llegó acompañada de otras decisiones que muestran el alcance de la agenda energética brasileña. En la misma jornada, Lula firmó otros tres decretos para avanzar sobre el hidrógeno de bajas emisiones, establecer las reglas para la captura, utilización y almacenamiento de carbono (CCUS) y ampliar la apertura del mercado eléctrico a consumidores de baja tensión.
También esta semana el país fue confirmado como copresidente, junto con India, del Consejo de la Global Biofuels Alliance, una organización internacional creada en 2023 para impulsar la producción y utilización de biocombustibles, la cooperación técnica y criterios comunes de sostenibilidad. Brasil integrará además su Comité Ejecutivo junto con Italia y Kenia.
La reacción argentina: “Construyen futuro, nosotros vivimos en el pasado”
La reglamentación del ProBioQAV repercutió de inmediato en el sector agroindustrial argentino. La Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina y Centro de Exportadores de Cereales (CIARA-CEC), la entidad que agrupa a las principales empresas del complejo oleaginoso y cerealero del país, emitió un duro comunicado resaltando la diferencia entre la velocidad regulatoria brasileña y la situación argentina, donde continúa pendiente una discusión legislativa sobre un nuevo régimen para los biocombustibles.
“Mientras Brasil construye futuro, nosotros vivimos en el pasado, con una ley vigente de estilo soviética y un proyecto de ley en el Senado que no tiene interés legislativo en ser sancionado”, declaró Gustavo Idígoras, presidente de CIARA-CEC. “El futuro de Argentina pasa por generar bioenergías basadas en materia prima agrícola con alta calidad y sustentabilidad, y fomentando la libre competencia. Es el momento de sancionar una ley en Argentina que genere futuro.”
Argentina cuenta con más de 50 plantas de biocombustibles distribuidas en diez provincias y concentra uno de los mayores polos de crushing de oleaginosas del mundo, con acceso a aceite de soja a costos competitivos. Pero carece de un marco regulatorio que impulse la producción de SAF, en un momento en que la demanda global del combustible se acelera al ritmo de los mandatos de reducción de emisiones en la aviación comercial.
